民政部1992年发布的《公墓管理暂行办法》将公墓分成两大类，一类是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬并实行有偿服务的“经营性公墓”，另一类则是专门为农村居民提供遗体或骨灰安葬服务的“公益性公墓”。
公益性公墓特点
1.土地为村集体用地，归属村民所有。
2.具有非经营性质，不以营利为目的，即收费仅限于“墓穴成本费”和低廉的“管理费”两项费用，不得包括土地使用费、墓地建设等费用。
3.销售具有地域排他性，即限制仅可为本村或部分周边村镇居民提供墓穴安葬。与经营性公墓相比，公益性公墓在审批机构、土地性质、经营资质、经营主体、管理模式、服务对象、产品定位、价格及监管、利润分配等方面有较大差异。
农村公益性公墓建设
为了解决农村居民的殡葬需求，以民生保障的形式缓解农民经济负担，更重要的是以集中安葬的方式规范乡村墓地，解决散埋乱葬问题，从而起到保护耕地的作用。
农村公益性公墓存在问题
近二十年来，随着城镇化加速，农村常住人口减少，部分村民选择自留地作为安葬场所，从而使农村安葬需求远低于公益性公墓供给，造成资源闲置。而随着老龄化程度提升，城镇居民的安葬需求得不到满足，经营性公墓屡屡出现“一穴难求”“价格高”“周边异地购墓”等情况。
公益性公墓改革
在“入土为安”的传统观念短期难以转变的情况下，通过加强生态节地型公益性公墓建设，推动经营性公墓生态化建设和改造，大力推广骨灰存放、树葬、深埋、撒散、海葬等节地安葬方式，鼓励不保留骨灰，引导群众主动参与葬式葬法改革，树立文明节俭、生态环保、移风易俗新风尚。